Revija SRP 7/8

Matevzh Krivic
Ustavno sodishche RS

 

ODKLONILNO LOCHENO MNENJE SODNIKA

 

I.

 
Izpodbijana dolochba ZRTV, ki jo je Ustavno sodishche razveljavilo, po mojem mnenju ni v nikakrshnem neskladju z Ustavo - razen morda glede vechine, ki jo za potrditev ali ne-potrditev imenovanja zahteva (to specifichno vprashanje sámo za sebe pa je bilo v postopku po mojem mnenju she premalo preucheno), pach pa bi bilo treba v izreku vsekakor razveljaviti drugi stavek prvega odstavka 20. chlena ZRTV, po katerem k imenovanju generalnega direktorja RTV Slovenija daje soglasje Drzhavni zbor.
 

II.

 
Da bi bila vsakomur zagotovljena ustavna svoboda sprejemanja in shirjenja vesti in mnenj (39. chlen Ustave) in da bi javni radijski in televizijski programi pri tem ustrezno uposhtevali interese vseh razlichnih relevantnih druzhbenih skupin, ne le politichnih strank, bi bilo v zvezi z zakonskimi dolochbami o nachinu upravljanja RTV Slovenija ustavno svobodo izrazhanja tudi pri nas treba razumeti tako, kot je to zhe v vech svojih odlochbah razglasilo nemshko ustavno sodishche, torej kot "svobodo radia in televizije od drzhavnega obvladovanja in vpliva", ki jo je treba zagotoviti tako, da bodo kolegijski organi teh institucij sestavljeni "iz predstavnikov vseh pomembnih politichnih, svetovnonazorskih in druzhbenih skupin". Tudi v Sloveniji zakonska ureditev od zadnje spremembe naprej sledi tem nachelom, vendar do nje ni prishlo na zahtevo Ustavnega sodishcha (kot v Nemchiji), cheprav je v zadevi U-I-68/92 (zdruzheni z zadevo U-I-14/91) podpredsednik tedanjega Sveta RTV dr. Slavko Splichal zhe 4.6.1992 dal Ustavnemu sodishchu pobudo za razveljavitev takratne zakonske ureditve, ki je vodenje RTV dajala v roke izrazito od drzhave in od politichnih strank oblikovanemu Svetu, v katerem po njegovi oceni "institucije civilne druzhbe (javni zavodi, nepolitichne organizacije in drushtva) mimo politichnih strank nimajo mozhnosti niti vplivati na delo Sveta, kaj shele biti v njem zastopane". Nashe ustavno sodishche pa je z reshevanjem te zadeve chakalo, dokler ni zakonodajalec sam spremenil zakona - na srecho v duhu zgoraj prikazanih nachel. Za tako reshitev se je vseskozi zavzemal pripravljavec zakonskega predloga - vladni Urad za informiranje pod vodstvom Mileta Shetinca, nasprotovala pa ji je tako opozicija kot tudi vladna koalicija in shele v tretji zakonodajni fazi je pripravljavcu zakona uspelo znotraj vladne koalicije premagati odpore proti taki depolitizaciji nachina upravljanja RTV.

Cheprav so odpori pri opoziciji temeljili predvsem na bojazni oziroma preprichanju, da so institucije civilne druzhbe, katerih predstavniki v novem Svetu RTV prevladujejo, pretezhno pod vplivom "starih politichnih sil" in da po tej poti torej pri nas ne more priti do resnichne deetatizacije in depolitizacije RTV, je v nasprotju s temi prichakovanji tako sestavljeni Svet z 12:9 glasovi odklonil predstavnika vladajoche koalicije Mileta Shetinca kot kandidata za predsednika Sveta. Ker je z enakim razmerjem glasov nato izglasoval tudi sporno nepotrditev Zharka Petana za generalnega direktorja, bi to utegnilo pomeniti, da med dvema politichno polariziranima deloma chlanov Sveta obstaja morda vendarle neka "depolitizirana" sredina, ki ne odlocha po politichni opredeljenosti, ampak po drugih, stvarnih kriterijih. Pomemben stvarni kriterij pri odlochanju o tem, kdo je primeren za predsednika Sveta in kdo za direktorja RTV, pa bi pri deklariranem poskusu depolitiziranja RTV moralo biti tudi to, ali je konkretni kandidat morda prevech politichno opredeljen, ali bo subjektivno zmogel svojo politichno opredeljenost potisniti v ozadje in ali mu javnost (po presoji chlanov Sveta) v tem pogledu zaupa ali ne.

Toliko o mojih pogledih na ustavno dopustnost prejshnjega in sedanjega, novega koncepta upravljanja RTV (odsotnost stalishcha do tega vprashanja v odlochbi je po mojem mnenju ena njenih najvechjih slabosti) *1, kakor tudi na doslejshnjo realizacijo slednjega v praksi. Morebitno izmalichenje nachelnih izhodishch v konkretni praksi bi bilo namrech pomembno tudi za ustavnopravno presojo skladnosti zakonske ureditve z ustavnimi nacheli. Ocenjujem, da do tega ni prishlo, vsaj ne v tolikshni meri, da bi bilo zaradi tega upravicheno in nujno zavrechi ustavnopravno pravilna izhodishcha in cilje sedanje zakonske ureditve upravljanja RTV in z razveljavitvijo sporne zakonske dolochbe zanikati ustavnost ureditve, s katero je bila prvemu "nedrzhavnemu" Svetu RTV dana pravica, da avtonomno oceni, ali dotedanji direktor ustreza novemu konceptu upravljanja RTV ali ne.

Res je, da ta namen preverjanja ustreznosti dotedanjega direktorja v zakonu ni bil izrecno zapisan - toda tudi v tuji ustavnopravni judikaturi je znano in nesporno nachelo, da prav pri presojanju, ali je neka sporna zakonska ureditev res arbitrarna, kot se zatrjuje, ali pa vendarle temelji na nekem razumnem, stvarnem razlogu, nikakor ni nujno, da bi bil ta razlog naveden v zakonu ali vsaj v njegovih obrazlozhitvah ali da bi bil uposhtevan v dotedanji praksi - zadoshcha, da tak razlog objektivno obstaja (izvrshevanje zakona je zakonito seveda le v primeru, che sledi temu ustavno dopustnemu razlogu). V nashem primeru ta razlog niti v razpravi na Svetu ob spornem odlochanju ni bil izrecno omenjen - kar pa she ne pomeni, da pri vechjem ali manjshem shtevilu chlanov Sveta ni igral nobene vloge pri njihovem odlochanju. Chlani namrech niso pojasnjevali razlogov, iz katerih nameravajo glasovati tako ali drugache. Glasovanje je bilo tajno, kar je za glasovanja pri volitvah, imenovanjih oziroma razreshitvah normalno in v skladu s pravili.

Ni utemeljeno stalishche Vrhovnega sodishcha, da je izpodbijana zakonska dolochba nedorechena oziroma nejasna, ker da poleg standardnih pojmov imenovanja in razreshitve uvaja nov, nejasen pojem potrditve imenovanja, pri chemer ne dolocha niti pogojev niti postopka za njegovo uporabo. Pojem potrditve imenovanja (ne ob imenovanju, ampak pozneje, potem ko je bil direktor zhe polnopravno imenovan in je dolochen chas zhe opravljal svojo funkcijo) je sicer nenavaden, vendar tudi tu tej zakonski ureditvi ni mogoche utemeljeno ochitati arbitrarnosti, saj za njo stoji jasno razviden in od Drzhavnega zbora v tem postopku tudi izrecno zatrjevan razlog: prenehanje mandata dotedanjemu direktorju bi ob tako bistveni spremembi koncepta upravljanja RTV lahko odredil neposredno zakon sam, vendar je zakonodajalec "izbral smiselno blazhjo reshitev" - nalozhil je novemu Svetu, naj sam presodi ustreznost dotedanjega direktorja tudi v okolishchinah novega koncepta upravljanja, kar bi mu v primeru naklonjenosti Sveta prihranilo ponovno kandidiranje v konkurenci she z drugimi kandidati in bi se tako zanj v tem primeru lahko izkazalo kot ugodnejsha reshitev. Mozhno je sicer razpravljati o tem, ali ne bi bila chistejsha in smotrnejsha ureditev, po kateri bi dotedanjemu direktorju mandat prenehal zhe po zakonu, nakar bi se lahko ponovno potegoval za novega skupaj z drugimi kandidati - toda zakonodajalec je izbral prej omenjeno varianto, ki pa ji tudi ni mogoche utemeljeno ochitati arbitrarnosti in s tem neustavnosti.

Da ima pri tej varianti ne-potrditev smiselno enake posledice kot razreshitev, povsem jasno sledi iz drugega stavka izpodbijane dolochbe, po katerem je v tem primeru treba v 10 dneh mesto na novo razpisati. Da za to razreshitev sui generis v zakonu niso predpisani nobeni pogoji, je povsem razumljivo, saj gre samo za ugotovitev, ali dotedanji direktor uzhiva zaupanje na nov nachin sestavljenega Sveta, ki personificira nov nachin upravljanja RTV (brez direktnega oziroma prevladujochega drzhavnega vpliva). Ker za ta posebni primer razreshitve tudi poseben postopek ni bil predpisan (razen specifichne dolochbe, da za razreshitev v tem primeru zadoshcha to, da potrditev ni bila izglasovana z vechino glasov) *2, to seveda nujno pomeni, da je po analogiji treba smiselno uporabiti pravila postopka za druga, obichajna imenovanja in razreshitve. Glede na to bi bilo v tem postopku treba smiselno uporabiti dolochbo tretjega odstavka 38. chlena Zakona o zavodih, po kateri mora pristojni organ "pred sprejemom sklepa o razreshitvi seznaniti direktorja z razlogi za razreshitev in mu dati mozhnost, da se o njih izjavi".

Smiselna uporaba te sploshne dolochbe na ta specifichni primer razreshitve bi seveda pomenila, da direktorja ni mogoche "seznaniti z razlogi za razreshitev", saj se glasuje hkrati o potrditvi imenovanja in (v primeru ne-potrditve) o razreshitvi, ta morebitna razreshitev sui generis pa po zakonu ni vezana na nobene posebne razloge, ampak samo na obstoj ali neobstoj zadostne stopnje zaupanja novega Sveta v novem konceptu RTV. Namesto z "razlogi za razreshitev" bi bilo torej v tem primeru direktorja treba "seznaniti" samo z dejstvom, da gre za tako vrsto glasovanja - in seveda omogochiti chlanom Sveta, da povedo svoje morebitne pomisleke, mu postavijo vprashanja in podobno. Predvsem pa bi bilo direktorju nujno treba "dati mozhnost, da se izjavi" tako o morebitnih izrazhenih pomislekih zoper to, da bi se njemu potrdil mandat, kot tudi o vsem tistem, kar bi po njegovem lastnem mnenju v tej specifichni situaciji lahko vplivalo na odlochitev Sveta. Ne drzhi torej, da ni uporabnih zakonskih dolochb o postopku, veljavnem tudi za take specifichne primere - pach pa te dolochbe v konkretnem postopku ochitno niso bile sposhtovane. Ustavno sodishche bi torej predlog Vrhovnega sodishcha za razveljavitev izpodbijane zakonske dolochbe moralo zavrniti - Vrhovno sodishche pa bi nato moralo razsoditi o tem, ali zgoraj omenjene in morebitne she druge nezakonitosti v postopku narekujejo odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve Svetu v ponovno (zakonito) odlochanje.

Obrazlozhitev odlochbe, zoper katero izrazham to locheno mnenje, vsaj izrecno ne izpodbija stalishcha Drzhavnega zbora, da je zatrjevani namen izpodbijane zakonske dolochbe (preverjanje zaupanja) legitimen in skladen z Ustavo, toda dolochba sama naj ochitno tudi takemu namenu ne bi ustrezala, ker - po mnenju Ustavnega sodishcha - zaradi nejasnosti omogocha razlichne razlage in arbitrarnost pri odlochanju. Premajhna jasnost zakonskih dolochb sama po sebi she ni razlog za njihovo ustavnosodno razveljavitev, kadar je z interpretacijo mozhno priti do njihovega pravega pomena - pa cheprav v konkretnem primeru do tega v dosedanjem odlochanju nista prishla ne Svet RTV ne Vrhovno sodishche. Tuja ustavnosodna praksa pozna mnogo primerov, zlasti pri reshevanju konkretnih ustavnih pritozhb, ko ustavna sodishcha zavrachajo interpretacije najvishjih "rednih" sodishch in kot najvishja instanca ugotavljajo, kakshne interpretacije zakon dopushcha in, che jih dopushcha vech, katera izmed njih je v skladu z Ustavo. V nashem primeru Vrhovno sodishche samo ni nashlo zakonite interpretacije zakonske dolochbe in je zato predlagalo njeno razveljavitev, Ustavno sodishche pa bi moralo pokazati na zakonito in z Ustavo skladno interpretacijo ter predlog razveljavitve dolochbe zavrniti. Izpodbijana zakonska dolochba namrech tudi zatrjevane arbitrarnosti pri odlochanju ne vpeljuje: vpeljuje glasovanje o potrditvi ali ne-potrditvi na podlagi zaupanja (torej na podlagi legitimnega in z Ustavo skladnega namena) - taka glasovanja pa so praviloma nevezana na obstoj nekih posebnih razlogov, ne da bi jih zato lahko shteli za nedopustno arbitrarna.

Ustavno dopustnost takih zakonskih dolochb tudi primerjalnopravno potrjuje odlochba francoskega Ustavnega sveta (Conseil constitutionnel) v neki podobni zadevi. V njej je Ustavni svet odlochal o vech aspektih ustavnosti zakona o svobodi komuniciranja, s katerim je bila med drugim dotedanja nadzorna instanca nad avdiovizualnimi mediji, ustanovljena z zakonom leta 1982, nadomeshchena z novim organom z drugachnimi pristojnostmi (Commission nationale de la communication et des libertés). V zvezi s tem in z drugimi dolochbami novega zakona je bilo treba zamenjati "administratorje" v posameznih programskih druzhbah (administrateurs des sociétés nationales de programme) - in sprozhitelji ustavnega spora so izpodbijali zakonsko dolochbo, ki je tem administratorjem predchasno odvzela mandat, oziroma jih je pustila v funkciji (zelo podobno kot v nashem primeru), dokler ne bodo imenovani novi na podlagi novih zakonskih dolochb (najpozneje v 6 mesecih). Ustavni svet je izpodbijano zakonsko dolochbo spoznal za skladno z Ustavo, ker ni posegla v zakonska jamstva za izvrshevanje dolochb ustavnega znachaja, in je v odlochbi izrecno zapisal: "Zakonodajalec je zato smel, ne da bi s tem krshil katerokoli pravilo ali nachelo ustavne veljave, dolochiti, da se koncha, tako kot je to dolocheno v chlenu 102, mandat administratorjev nacionalnih programskih druzhb..., ki so bili imenovani na podlagi dolochb zakona iz leta 1982."

Francoski zakonodajalec je torej smel dolochiti, da njihovim administratorjem preneha funkcija z dnem, ko bodo imenovani novi (lahko seveda tudi ponovno dotedanji) - nash zakonodajalec pa naj ne bi bil smel dolochiti, da nashemu administratorju preneha funkcija, che ga novi, prvi "nedrzhavno" sestavljeni Svet ne bo potrdil kot ustreznega za opravljanje te (oziroma celo delno spremenjene) funkcije!? Ne francoski ne nash zakon ne navajata posebej razlogov za to (pri nas morebitno) zamenjavo dotedanjih administratorjev, ker bi to ob spremembi sistema upravljanja medija moralo biti samo po sebi razumljivo. V Franciji je ochitno (vsaj po intervenciji Ustavnega sveta) tako tudi bilo, pri nas pa so vse zadeve ochitno tako strankarsko spolitizirane, da so zagovorniki razreshenega direktorja preprosto ignorirali bistveno spremembo sistema upravljanja, ki jo pomeni uvedba "nedrzhavnega" Sveta RTV, kot legitimen in ustavno dopusten razlog za predchasen odvzem mandata direktorju, imenovanemu she od "drzhavno sestavljenega" Sveta - in Ustavno sodishche jim je zhal dalo prav.

Ob morebitni nadomestitvi razveljavljene zakonske dolochbe z novo bi torej najbrzh kazalo v zakonu izrecno poudariti motiv oziroma razloge, zaradi katerih bo sprejeta taka ali drugachna ureditev tega vprashanja, in morda tudi cilje, ki naj jih zasleduje Svet pri morebitnem ponovnem odlochanju o takem ali podobnem vprashanju.

Sprejeto odlochitev mochno obzhalujem. Z drugachno odlochitvijo, za kakrshno sem se sam zavzemal, namrech ne bi bila prizadeta avtonomija tega prvega "nedrzhavnega" Sveta RTV (kakorkoli bi zhe odlochil, potem ko bi mu bila zadeva vrnjena v ponovno zakonito odlochanje z opozorilom na nezakonitosti pri prvem odlochanju), medtem ko sedaj sprejeta odlochitev Ustavnega sodishcha zadevo vracha ne Svetu RTV, ampak zakonodajalcu, kjer se utegne she dodatno spolitizirati. S tem utegne ta odlochitev pomeniti udarec prav tisti morebitni zmerni, depolitizirani sredini med obema politichnima poloma v Svetu, ki bi jo bilo treba v njenem obchutljivem polozhaju med obema mlinskima kamnoma krepiti, ne pa z grobimi posegi v njene avtonomne odlochitve (ponavljam she enkrat: tako podpiranca vladne kot podpiranca opozicijske strani za dve pomembni funkciji je zavrnila!) zmanjshevati njen pomen in jo s tem siliti v narochje enemu ali drugemu polu. Ni sicer jamstva, da bo poskus (vsaj delne) depolitizacije RTV s pomochjo take sestave Sveta RTV dolgorochno uspel, toda v svetu je to doslej edini posnemanja vredni model. Morali bi z njim vsaj resno poskusiti in ga ne unichiti, she preden je sploh imel prilozhnost pokazati svoj domet.

 

IV.

 
Iz vsega doslej povedanega je jasno, zakaj bi bilo po mojem mnenju treba takoj razveljaviti drugi stavek prvega odstavka 20. chlena ZRTV: ker je imenovanje in razreshevanje generalnega direktorja RTV treba odlochno deetatizirati in depolitizirati. Imenuje in razreshuje naj ga "nedrzhavno" sestavljeni Svet RTV brez parlamentarnega, to je strankarskega potrjevanja, tako kot je bilo v sedaj razveljavljeni dolochbi 31. chlena za tam urejeni specifichni primer zhe predvideno. Ustavno sodishche pa je razveljavilo prav to dolochbo, predloga za razveljavitev drzhavnega vmeshavanja v redna imenovanja in razreshitve (moj predlog - razshiritev presoje po koneksiteti) pa ni sprejelo.

Matevzh Krivic

Ljubljana, december 1994

 
________
III. - izpushcheno

V. - izpushcheno

Opomba *1: Le na enem mestu (B.I.7) sploh omenja (v narekovaju) pojem civilne druzhbe, formulacija na drugem mestu (B.II.2) o "neodvisnosti direktorja RTV v razmerju do nosilcev druzhbene, ekonomske in politichne mochi ter do vsakokratne oblasti, ki so zastopani v Svetu" pa bi lahko - ob neopredeljenosti nachelnega stalishcha do novega koncepta upravljanja RTV - kazala celo na morebitno nerazumevanje (ali neodobravanje?) bistva tega novega, z novim zakonom uvedenega koncepta (nemshko ustavno sodishche npr. poudarja, da gre tu za predstavnike "vseh pomembnih druzhbenih skupin" - nashe pa, da gre tu za nosilce druzhbene mochi in oblasti). Tudi, kolikor so nashe institucije civilne druzhbe (delno) morda nosilec nelegitimne (iz prejshnjega, nedemokratichnega sistema izvirajoche) druzhbene mochi, je po moji presoji kljub temu model upravljanja RTV preko predstavnikov civilne druzhbe edini posnemanja vreden in perspektiven. S postopno "normalizacijo" in globljo demokratizacijo nashe druzhbe bo namrech tudi ta "kontaminiranost" nekaterih institucij civilne druzhbe z nelegitimnimi vrednotami in vplivi vse bolj izginjala (dokler she obstaja, pa bi jo bilo morda mogoche in potrebno nevtralizirati s kakshnimi dodatnimi, prehodnimi varovalnimi mehanizmi) - medtem ko bi ohranitev prejshnjega koncepta upravljanja RTV v resnici obdrzhala generalnega direktorja RTV v mochni odvisnosti "od vsakokratne razporeditve politichne mochi v parlamentu" (kljub varovalnim dolochbam o mozhnosti razreshitve le iz vnaprej predvidenih "krivdnih" razlogov, ki so kot redni mehanizem nujne), she zlasti seveda ob izteku njegovega mandata.

Opomba *2: Za potrditev imenovanja bi glede na to specifichno dolochbo 31. chlena ZRTV zadoshchala vechina oddanih glasov in ne bi bila potrebna vechina glasov vseh chlanov Sveta, ki je v 18. chlenu Zakona predpisana za obichajna imenovanja in razreshitve. Temu nasprotna ugotovitev oziroma sklep Sveta, da dotedanji direktor po tem chlenu ni bil potrjen, ker ni dobil "vechine glasov vseh chlanov Sveta", torej v tej tochki ni bila v skladu z zakonom. V drugem odstavku 18. chlena je namrech izrecno predpisana "vechina vseh chlanov Sveta", v drugem odstavku 31. chlena pa izrecno "vechina glasov" - kar povsod po svetu in povsem nesporno pomeni vechino oddanih glasov (zlasti v anglosashkih pravnih sistemih pa celo samo vechino t.i. opredeljenih glasov, torej brez uposhtevanja vzdrzhanih). Kot sem omenil zhe pod I., pa je dolochba o tej vechini (manjshi kot za druga imenovanja in razreshitve) tudi po mojem mnenju ustavno sporna, torej verjetno protiustavna. Po mojem v naslednjem smislu oziroma obsegu: ker omogocha, da bi bil ob tej izjemni, enkratni prilozhnosti dotedanji direktor lahko potrjen za direktorja v 25-chlanskem Svetu zhe z manj kot 13 glasovi (lahko celo bistveno manj), kar bi bilo za tako pomembno druzhbeno funkcijo nedopustno (che zakon sicer utemeljeno zahteva za imenovanje vechino vseh chlanov Sveta, le tu to ne bi bilo potrebno). V drugem delu (da premalo glasov za potrditev avtomatichno pomeni razreshitev, tu brez ugotavljanja razlogov) pa ta dolochba po mojem mnenju ob nakazani korekturi ne bi bila protiustavna: morebitna ne-potrditev (razreshitev) ob vechinski, samo premajhni podpori se potemtakem nikakor ne bi mogla razumeti kot definitivna nezaupnica, ki bi prizadetega diskvalificirala za ponovno kandidaturo, ampak bi mu samo odvzela zakonski "privilegij", da bi bil z zadostno podporo lahko v tem specifichnem primeru potrjen celo brez razpisa in konkurence drugih kandidatov. Potreben bi bil torej razpis - in che bi se izkazalo, da so drugi kandidati shibkejshi, bi kaj lahko prvotno ne-potrjeni kandidat sedaj namesto 12 dobil potrebnih 13 ali she vech glasov. (Za ilustracijo spominjam, da pa v nashem konkretnem primeru prizadeti ni bil ne-potrjen z 12 glasovi za, ampak le z 12 glasovi proti.)