Revija SRP 7/8

Ustavno sodishche RS

 

ODLOCHBA USTAVNEGA SODISHCHA V "ZADEVI PETAN"

 

Ustavno sodishche je v postopku za oceno ustavnosti zakona, zachetem na zahtevo Vrhovnega sodishcha na podlagi 156. chlena Ustave, na seji dne 9.11.1994

 

odlochilo:

Dolochba drugega odstavka 31. chlena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, sht. 18/94) se razveljavi.

 

Obrazlozhitev*

B. - I.

 
1. Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, sht. 18/94, v nadaljevanju: ZRTVS) ureja status, dejavnost, financiranje, upravljanje, vodenje in nadzor RTV Slovenija kot javnega zavoda. Glede na navedeno vsebino gre za akt o ustanovitvi javnega zavoda na podlagi prvega odstavka 45. chlena Zakona o javnih glasilih (Uradni list RS, sht. 18/94) in v skladu s 3. chlenom Zakona o zavodih (Uradni list RS, sht. 12/91, v nadaljevanju: ZZ). Vendar je treba uposhtevati, da je RTV Slovenija obstajala kot javni zavod zhe pred uveljavitvijo ZRTVS. Po dolochbi 62. chlena v zvezi s 64. chlenom ZZ je od 1/4-1991 dalje RTV Slovenija (dotlej delovna organizacija na podrochju druzhbenih dejavnosti) nadaljevala z delom kot javni zavod. Po dolochbi 28. chlena ZRTVS obstaja pravna kontinuiteta in statusnopravna identiteta RTV Slovenija, ustanovljene s tem zakonom, in RTV Slovenija, ki je nastala kot javni zavod po ZZ.

Javni zavod RTV Slovenija je ob uveljavitvi ZRTVS torej obstajal in je imel generalnega direktorja, imenovanega po dolochbah prej veljavnega Zakona o RTV Slovenija (Uradni list RS, sht. 14/90, 24/90 in 43/90). To izhaja tudi iz dolochbe prvega odstavka 31. chlena ZRTVS, na podlagi katere po uveljavitvi tega zakona funkcijo generalnega direktorja RTV Slovenija she naprej opravlja dotedanji generalni direktor.

2. Polozhaj generalnega direktorja RTV Slovenija ob uveljavitvi ZRTVS ureja izpodbijana prehodna dolochba 31. chlena. Sicer pa statusna vprashanja zavodov ureja ZZ, ki kot sploshni predpis za vse zavode (tudi javne) v 6. chlenu izrecno dolocha svojo subsidiarno veljavnost: njegove dolochbe se uporabljajo, che v posebnem, specialnem zakonu posamezna vprashanja niso drugache urejena. Za pravni polozhaj generalnega direktorja javnega zavoda RTV Slovenija to v skladu z 18. chlenom, prvim in osmim odstavkom 20. chlena, 21. chlenom in 26. chlenom ZRTVS ter dolochbami 31. do 39. chlena ZZ pomeni, da:

ga imenuje in razreshuje Svet RTV Slovenija,
k imenovanju in razreshitvi daje soglasje Drzhavni zbor,
se imenuje za mandatno dobo shtirih let in
je lahko razreshen pred potekom mandata iz razlogov, taksativno navedenih v
drugem odstavku 38. chlena ZZ ali iz drugih, v Statutu vnaprej dolochenih razlogov,
po poprej opravljenem predpisanem postopku.

3. Imenovanje direktorja javnega zavoda za dolochen chas, z dolochitvijo razlogov in postopkov, ki lahko povzrochijo prenehanje mandata pred potekom tega chasa, zagotavlja relativno stabilnost in s tem samostojnost funkcije generalnega direktorja. Takshna stabilnost mu omogocha, da opravlja javno funkcijo v javnem interesu. Negotov polozhaj, ki bi nastal s tem, da bi lahko upravljalec brez navedbe razlogov za to in v postopku, ki prizadetemu ne zagotavlja procesnih pravic, prosto odlochil o predchasnem prenehanju mandata, bi direktorju javnega zavoda onemogochal, da se neodvisno in ustvarjalno posvecha aktivnostim, ki jih mora izvajati v javnem interesu.

Predchasno prenehanje mandata po ZZ pomeni tudi poseg v integriteto osebe, ki funkcijo opravlja. Gre za uveljavitev statusne odgovornosti poslovodnega organa. Razreshitev po ZZ ima elemente kaznovanja in zato ne more biti v popolni diskreciji nosilcev upravljanja v javnem zavodu. Poslovodstvo ima znachilnosti tako poklica kot funkcije. Interesentom je dostopno na podlagi javnega razpisa in temu ustrezno mora biti trajno varovano, saj od nosilcev zahteva dolgorochno nachrtovano delovanje. V chasu mandata jim daje tudi ustrezen socialno ekonomski polozhaj.

Razlogi, ki narekujejo takshno ureditev v Zakonu o zavodih, seveda niso podani pri gospodarskih druzhbah, ki niso ustanovljene zaradi izvajanja dejavnosti v javnem interesu, ampak zaradi pridobivanja dobichka. Zato ureditve mandata in razlogov ter postopkov za predchasen odpoklic ali za izrek nezaupnice upravi oziroma poslovodstvu gospodarskih druzhb, ki jih vsebuje Zakon o gospodarskih druzhbah, tudi smiselno ni mogoche uporabiti glede teh vprashanj za direktorje javnih zavodov. Enako velja glede dolochb o zaupnici osebam, ki opravljajo politichne funkcije.

4. Izpodbijana dolochba drugega odstavka 31. chlena ZRTVS uvaja pravno neopredeljen pojem "potrditve imenovanja" poslovodnega organa. Tochna je sicer ugotovitev Drzhavnega zbora, da ima zakonodajalec, ki je v tem primeru tudi ustanovitelj javnega zavoda, legitimno pravico odlochati o tem, kako bo ob spremembi zakona uredil prehodni rezhim, ki naj zagotavlja kontinuiteto dela javnega zavoda in njegovih organov. Vendar zakonodajalec pri tem ne more imeti popolne svobode. Poleg posebnih zahtev, ki jih glede na posebno naravo dejavnosti RTV pred zakonodajalca postavlja sposhtovanje nachela demokratichnosti in svoboda tiska, mora zakonodajalec v vsakem primeru uposhtevati nachelo pravne drzhave (2. chlen Ustave).

Nachelo pravne drzhave zahteva, da so zakonske reshitve sploshne in abstraktne. Pri zakonskih dolochbah, ki se glede na naravo vprashanja, ki ga urejajo, nanashajo na vnaprej dolochen krog oseb ali celo samo na eno osebo, je toliko pomembneje, da je njihov vpliv na polozhaj teh oseb omejen, s tem pa tudi merljiv in predvidljiv. Namen zakonske ureditve mora biti jasno razviden, ukrepi pa natanchno opisani. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter dolochiti njihovo vsebino: nedopustno je, che zakonodajalec prepushcha dolochitev vsebine norme drugemu organu. Norme morajo biti predvidljive in sposobne preizkusa. Che norma ni jasno opredeljena, je dana mozhnost razlichne uporabe zakona in arbitrarnost drzhavnih organov. Zakon je skladen z ustavo, che je mogoche z gramatikalno in teleoloshko interpretacijo posredovati vsebino predpisa in je na ta nachin ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano.

5. Ustavna dolochba, da je Slovenija pravna drzhava, je zelo sploshna. Zato je abstraktna ocena, ali dolochen predpis nasprotuje temu ustavnemu nachelu, pogosto negotova. V primeru abstraktne presoje ustavnosti izpodbijane dolochbe pa gre za presojo skladnosti zakonske dolochbe, ki ureja en sam posamichen primer. Ta dolochba je konzumirana s tem, da jo je Svet zhe uporabil, in da je bilo tudi Vrhovno sodishche postavljeno pred nalogo, da jo uporabi. Zato se je Ustavno sodishche o njeni uporabnosti lahko preprichalo s tem, da je preverilo, kako so jo organi, na katere je naslovljena, dejansko znali uporabiti. Pri tem pa se je pokazalo, da je dolochba v resnici premalo jasna. Nachin dela obeh organov, ki sta doslej morala dolochbo uporabiti, pokazhe, da nista mogla dolochiti njene vsebine.

Iz zapisnika 2. seje Sveta, z dne 14.7.1994 je razvidno, da so chlani Sveta RTV na seji, na kateri so naposled glasovali o potrditvi mandata, zahtevali prelozhitev seje, ker vsebine dolochbe niso razumeli. Dan je bil tudi predlog, naj Drzhavni zbor poda uradno razlago. Na seji je bila sprejeta razlaga, da gre za "imenovanje" direktorja. Pri tem ta razlaga ne uposhteva, da je imenovanje mozhno le na prazno mesto, ki pa v chasu te seje Sveta glede na izrecno dolochbo 1. odstavka 31. chlena ZRTVS ni bilo prazno. Poleg tega je imenovanje mogoche izvesti samo po opravljenem javnem razpisu, ki pa v tem primeru ni bil izveden oziroma razpisan. Posledica takshne razlage izpodbijane dolochbe je tudi dejstvo, da je eden od chlanov Sveta ob glasovanju o potrditvi izrazil stalishche, da bi bil dotedanji direktor RTV moral predlozhiti svojo "vizijo nadaljnjega dela RTV" (in je ochitno glasoval o "imenovanju" direktorja ob predpostavki, da kandidat ni izpolnil obveznosti, da to vizijo predlozhi). S takshno neizglasovano potrditvijo, ki predstavlja enega od mozhnih nachinov uporabe izpodbijane dolochbe, je bila dotedanjemu direktorju dejansko vnaprej izrechena nezaupnica oziroma ocena, da ne izpolnjuje pogojev za direktorja glede na novo vsebino dela, s tem pa v nasprotju z nachelom svobode dela, dolochenim v 49. chlenu Ustave, tudi prejudicirana odlochitev o njem kot o morebitnem kandidatu na razpisu, saj bi Svet RTV v tem primeru le ponovno odlochal o kandidatu, ki ga je prej zhe zavrnil v postopku, v katerem pa ni imel nobenih kriterijev za odlochanje, kandidat pa nobenih procesnih pravic.

6. Vrhovno sodishche je v zahtevi povedalo, da izpodbijane dolochbe ne zna uporabiti in da ne more preizkusiti zakonitosti sklepa, ki je bil na podlagi takshne dolochbe sprejet. Takshna negotovost pri uporabi izpodbijane dolochbe dovolj preprichljivo kazhe, da ima dolochba pomanjkljivosti, zaradi katerih ne izpolnjuje pogojev, ki jih pred zakonodajalca postavlja nachelo, da je Slovenija pravna drzhava.

Ustavno sodishche se pridruzhuje stalishchu Vrhovnega sodishcha, da izpodbijana dolochba ne omogocha preizkusa zakonitosti postopka, dejanskega stanja in uporabe materialnega prava, ki je bilo podlaga za sprejetje sklepa, ki ga presoja Vrhovno sodishche. Svet za svojo odlochitev namrech ni imel kriterijev in je bilo zato njegovo odlochanje arbitrarno. Ustavno sodishche ne soglasha s stalishchem Drzhavnega zbora, da glasovanje v Svetu RTV ne more biti arbitrarno. Drzhavni zbor v odgovoru sam navaja, da "ZRTV ne dolocha postopka za ugotavljanje pogojev pri izvolitvi, razreshitvi, potrditvi ali nepotrditvi generalnega direktorja, temvech ureditev prepushcha statutu RTVS (26. chlen) oziroma odlochitvi Sveta (v primeru prehodne dolochbe drugega odstavka 31. chlena)." Shestindvajseti chlen ZRTVS se od tu navedene vsebine, kot jo povzema Drzhavni zbor, razlikuje v dveh pogledih: a. ureditev v statutu ne odkazuje le "postopka za ugotavljanje pogojev", ampak dolochitev pogojev za imenovanje in razreshitev generalnega direktorja, in b. govori le o imenovanju in razreshitvi, ne pa tudi o potrditvi in nepotrditvi. Posledice neizglasovane potrditve so za dotedanjega generalnega direktorja enake posledicam razreshitve. Zato Ustavno sodishche soglasha s stalishchem Drzhavnega zbora, da bi se morale dolochbe 26. chlena ZRTVS smiselno uporabiti tudi pri institutu (ne)potrditve, kar pa pomeni, da bi morali biti pogoji za takshno odlochitev Sveta vnaprej dolocheni, ne pa, da so, kot pravilno ugotavlja Drzhavni zbor, v izpodbijani dolochbi prepushcheni odlochitvi Sveta. Zaradi takshne arbitrarnosti pri odlochanju niso bili sposhtovani minimalni procesni standardi, ki jih mora zagotoviti demokratichna in pravna drzhava.

7. Pri tem pa ni mogoche prezreti, da za izglasovanje odlochitve o (ne)zaupnici izpodbijana dolochba predpisuje navadno vechino. Ni videti nobenega razloga, zakaj lahko o nepotrditvi mandata v postopku, kjer niso dolocheni nikakrshni kriteriji, odlocha Svet z navadno vechino, o imenovanju in razreshitvi, kjer se meritorno odlocha v postopku, v katerem je polozhaj prizadetega natanchno opredeljen, pa po dolochbi drugega odstavka 18. chlena Zakona odlocha z vechino glasov vseh chlanov. Pri tem pa lahko Svet odlocha takoj po konstituiranju, to je, ko sta imenovani dve tretjini njegovih chlanov (peti odstavek 17. chlena Zakona). Mozhnosti, da Svet s sedmimi glasovi na tajnem glasovanju izreche dotedanjemu generalnemu direktorju nezaupnico, ni mogoche shteti kot primerno sredstvo za ugotovitev, ali "civilna druzhba" she zaupa generalnemu direktorju nacionalne televizije. Pri tem pa je pravica do glasovanja o zaupnici konzumirana z izvrshitvijo izpodbijane dolochbe, saj Zakon podobnega glasovanja ne predvideva za primere, da se pozneje sestava Sveta spremeni.

 

B. - II.

 
1. Polozhaja in mesta generalnega direktorja RTV Slovenija pa ni mogoche presojati samo s stalishcha zakonske ureditve polozhaja direktorjev javnih zavodov, ampak tudi glede na poseben pomen, ki ga ima in ga mora imeti generalni direktor pri zagotavljanju svobode tiska, s katero na tem mestu oznachujemo generichno shirshi pojem svobode javnih glasil oz. javnih medijev in v tem kontekstu zlasti tudi elektronskih medijev.

 

Slovenija je demokratichna drzhava (1.chlen Ustave). Teorija demokracije poudarja, da je uchinkovitost demokratichnega procesa odvisna zlasti od (a) poshtenih volitev na vseh ravneh, ki omogochajo oblikovanje predstavnishkih organov drzhave in lokalne samouprave v skladu z voljo ljudstva, (b) od javnega nadzora nad zakonodajno, sodno in izvrshno vejo oblasti, ter (c) od priznane pravice do politichne opozicije vsakokratni oblasti. Enega od kljuchnih institucionalnih pogojev uchinkovitosti demokratichnega procesa pomeni svoboda tiska. Svobodni, od oblasti neodvisni tisk pomaga vzpostavljati in oblikovati nepristransko informirano javnost, pogojuje njeno sposobnost nadzirati vse veje oblasti ter zagotavlja uchinkovito delovanje politichne opozicije vsakokratni oblasti. Svobodni tisk s svojim delovanjem omogocha uravnotezheno ravnanje politichne oblasti v drzhavi in nadzor drzhavnih oblastnih struktur.

Ustavno sodishche v tej zvezi opozarja na dolzhnost vseh vej oblasti v demokratichni drzhavi, zlasti pa na dolzhnost zakonodajalca, da v procesu razvoja demokratichne drzhave zagotavlja svobodo tiska in vsakega posameznega novinarja posebej. V ta namen je treba zagotavljati tako svobodo izrazhanja posameznika, kakor tudi varstvo svobode tiska kot institucije. Odgovornost drzhave za zagotovitev ter razvoj svobodnega tiska, vkljuchno z RTV, je she posebej poudarjena prav v chasu ponovne graditve demokratichnih institucij v novi slovenski drzhavi, ki je podedovala shtevilne in mochne prvine nedemokratichne politichne kulture, ki so predstavljale ustavne in dejanske temelje enopartijske oblasti na obmochju bivshe Jugoslavije. Zato so she vedno lahko prisotni obchutki tesnobe in strahu pred oblastjo, ki se pri novinarjih lahko izrazhajo v obliki (samo)cenzure, pri javnosti pa v obliki politichne apatichnosti in odtujenosti.

2. ZRTVS v 21. chlenu predpisuje naloge generalnega direktorja RTVS. Slednji med drugim organizira in vodi delo in poslovanje RTV, imenuje vodje organizacijskih enot, usklajuje delo direktorjev programov in vodij organizacijskih enot in odlocha o morebitnih sporih med njimi ter opravlja tudi druge naloge, dolochene s statutom. Direktor RTV daje tudi poprejshnje mnenje o predlogih za imenovanje direktorjev radijskih in televizijskih programov ter za direktorja narodnostnega programa. Zaradi tega je tudi od njegovega dela odvisna realizacija zakonskih nachel, na katerih temelji dejavnost javnih glasil in s tem sposhtovanje temeljne ustavne pravice do svobode tiska. Zato si ni mogoche zamisliti svobode tiska in novinarjev v RTV brez relativne samostojnosti in strokovne neodvisnosti direktorja RTV v razmerju do nosilcev druzhbene, ekonomske in politichne mochi ter vsakokratne oblasti, ki so zastopani v Svetu kot organu upravljanja. Zahtevana neodvisnost je seveda legitimno omejena z nachinom izvolitve direktorja RTV in z njegovo javno odgovornostjo za opravljanje javne funkcije v javnem interesu. Vendar morata biti njegova avtonomnost in odgovornost razvidni in predvidljivi. Te zahteve niso izpolnjene, che je direktorjev polozhaj odvisen od vsakokratne sestave organa upravljanja, od vsakokratne razporeditve politichne mochi pri "ustanovitelju" zavoda ali od formalnih sprememb, ki jih ta lahko kadarkoli sprejme glede statusa zavoda.

 

B. - III.

 
Ni pa mogoche pritrditi predlagatelju, da je izpodbijana dolochba v neskladju s 155. chlenom Ustave. Dolochba nima uchinka za nazaj, ker velja od dneva uveljavitve dalje. Prav tako ne posega v pridobljene pravice posameznika. Imenovanja na poslovodno funkcijo z dolochitvijo mandata in zakonsko predvideno mozhnostjo predchasne razreshitve ni mogoche shteti za pridobljeno pravico, ki jo Ustava v drugem odstavku 155. chlena varuje pred posegi zakonodajalca.

 

C.

 
Ustavno sodishche je sprejelo to odlochbo na podlagi 43. chlena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovshek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevzh Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Shinkovec, dr. Lovro Shturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boshtjan M. Zupanchich. Odlochitev je sprejelo s shestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Shinkovec in Ude, ki so napovedali lochena mnenja.

 

Predsednik:
dr. Tone Jerovshek

 

_______
* A. - povzetek stalishch predlagatelja postopka in odgovora Drzhavnega zbora - izpushcheno

 

ODKLONILNO LOCHENO MNENJE SODNIKA Matevzha Krivica