Revija SRP 13/14

Matevzh Krivic
Ustavno sodishche RS

Dokument 0.2

 

ODKLONILNO LOCHENO MNENJE SODNIKA

 

I.

Sklep temelji na presoji, da RTV narochnina nima narave javne dajatve, ampak naravo dajatve iz "narochnishkega razmerja kot posebne vrste obligacijskega razmerja". S tem je Ustavno sodishche indirektno zavrnilo stalishche nasprotnega udelezhenca v tej zadevi (RTV Slovenija), daje to "posebna oblika javne dajatve" oziroma "blizhja javni pristojbini oz. taksi za sprejemnik kot pa obligacijski dajatvi"1. S stalishchem, da gre za obligacijsko dajatev, je utemeljilo svojo nepristojnost za presojo akta, s katerim je Svet RTV dolochil vishino najemnine.

Sklep pristojnega organa chasopisnega podjetja, s katerim ta dolochi vishino narochnine na chasopis, gotovo ni "sploshni akt za izvrshevanje javnih pooblastil", ampak akt poslovanja, katerega zakonitost se ne more presojati pred Ustavnim sodishchem. Toda zakonitosti takega akta tudi v civilni pravdi ni mogoche izpodbijati: che si se narochil na chasopis, si s tem pristal na plachevanje narochnine - che ti s povishanjem narochnine postane chasopis predrag, ga lahko odpovesh. Izdajanje chasopisov je zasebna dejavnost - njihovih cen ne dolocha drzhava, ampak izdajatelji. Dejavnost RTV Slovenija pa ni zasebna dejavnost, ampak dejavnost javnega zavoda, torej zavoda z javnimi pooblastili. Cene storitev tega zavoda sicer dolocha zavod sam, vendar po izrecnem zakonskem pooblastilu - in tudi dolzhnost plachevanja cene (narochnine) za te storitve ne izvira iz pogodbe, ampak iz dolochbe 15. chlena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS), po kateri je to zakonska dolzhnost vsakega uporabnika sprejemnika na obmochju drzhave, "kjer so zagotovljeni tehnichni pogoji za sprejem vsaj enega programa RTV Slovenija".

Tudi che zakon to imenuje "narochnina" in da je pristojnost za dolochanje njene vishine samemu zavodu2, pa to she ne pomeni, da je dolochitev vishine te narochnine v pravnem pogledu prav tako akt poslovanja "producenta" teh storitev (tako kot pri dolochilvi cene kateregakoli izdelka zasebne proizvodnje, vkljuchno s chasopisi). Kupec te storitve namrech ne more na zanj previsoko dolocheno ceno reagirati tako, da namesto le, zanj predrage storitve zachne kupovati podobne proizvode drugega proizvajalca. Che hoche uporabljali storitve kateregakoli elektronskega medija javnega obveshchanja (to pa spada zhe k ustavni pravici do svobodnega zbiranja in sprejemanja vesti in mnenj - drugi stavek chl. 39/1 Ustave), se namrech sploh ne more odpovedati le (predragi) narochnini na nacionalne programe in sprejemati samo she preostale, ker mu zakon dolzhnost plachevanja narochnine prav za te programe nalaga zhe zgolj na podlagi tehnichnih mozhnosti za njihov sprejem (ne glede na to, ali te programe res gleda in poslusha ali ne)3.

Glede na povedano po mojem mnenju akta takega javnega zavoda o vishini take ''narochnine" nikakor ni mogoche shteti za akt poslovanja (v okviru normalnih poslovnih razmerij med kupci in prodajalci ipd.), ampak bi ga bilo treba shteti za "sploshni akt za izvrshevanje javnih pooblastil": Svet RTV je dobil to javno pooblastilo izrecno z dolochbo 18. chlena ZRTVS4 - ta akt pa ima tudi za uresnichevanje ustavne pravice do svobodnega sprejemanja informacij neprimerno usodnejshi pomen kot poslovna odlochitev izdajatelja o ceni chasopisa in ga tudi iz tega razloga ni dopustno pravno obravnavati zgolj kot akt poslovanja, ki ne uzhiva ustavnosodnega varstva (cheprav je od njega lahko v veliki meri odvisna mozhnost uresnichevanja prej omenjene ustavne pravice). Posebej poudarjam, da gre za akt nosilca javnih pooblastil - namrech ne le javnega zavoda kot takega5, ampak v tem primeru njegovega organa, ki je ustanovljen z zakonom in sestavljen neposredno po zakonskih dolochbah, sprejemanje spornega akta pa mu je prav tako nalozheno neposredno z zakonom.

 

 

II.

Che pobude torej ne bi zavrgli, chesh da gre le za akt poslovanja, pa je prav tako ne bi smeli zavrniti. Po 26. chlenu ZUstS se pobuda zavrne, che je ochitno neutemeljena ali che od odlochitve ni prichakovati reshitve pomembnega pravnega vprashanja. Noben od teh dveh pogojev tu ochitno ni izpolnjen, zato bi bilo treba pobudo sprejeti.

Zhe iz opomb pod I. je delno razvidno, da je vprashanje narave takih ali drugachnih pristojbin oziroma narochnin za RTV zelo sporno tudi v drugih drzhavah in da gre torej za pomembno pravno vprashanje, ki bi se ga bilo ob tej prilozhnosti treba lotiti tudi pri nas6. V knjigi Ch. Debbasch: Droit de l'audiovisuel (Dalloz, Paris 1993) je celo poglavje o pravni naravi pristojbin za TV, tudi z nekaterimi primerjalnopravnimi podatki, kar bi bilo pred meritorno odlochitvijo vsekakor treba preuchiti. Francoski Ustavni svet je o tem problemu izdal kar tri meritorne odlochbe, ki so - komentirane - objavljene v knjigi: Les grands arrets du droit de l'audiovisuel (Sirey, Paris 1991). Do tega vprashanja se je opredelilo tudi nemshko Zvezno ustavno sodishche leta 19717 (BVerfGE 31, 314-357).

Dolzhnost plachevati narochnino je po nashem zakonu izrecno vezana na mozhnost sprejemanja (vsaj enega) programa RTVS, pri chemer je v zakonu (chl. 15/11) izrecno dolochena tudi enaka vishina pavshalno dolochene narochnine - vendar izrecno le glede na "shtevilo in vrsto sprejemnikov", ne pa tudi glede na shtevilo dostopnih programov. Che to ne bi bila narochnina, ampak taksa na sprejemnik, bi bilo najbrzh drugache (to potrjuje tudi primerjalnopravni pregled8) - ker pa je to narochnina za programe nacionalne TV postaje, pa najbrzh ni vseeno, ali od dveh nacionalnih programov lahko sprejmesh oba ali le enega. (V meritorni odlochi hi lahko povedali, sklicujoch se tudi na primerjalnopravne argumente, da je reshitev vprashanja odvisna tudi od pravne narave te dajatve: ustavno dopustna bi bila - che hi tako ugotovili - npr. tudi taksa ali, po francoskem zgledu, "parafiskalna taksa", kjer bi bila mozhnost pavshaliranja gotovo vechja - dokler pa je to v zakonu opredeljeno kol narochnina, pa iz tega izvirajo drugachne pravne konsekvence, ker ta narochnina ni pogodbeno dolochena, ampak jo je dolochil organ RTV po javnem pooblastilu.)

Razlog, ki hi opravicheval pavshalno dolochitev narochnine ne glede na mozhnost sprejema vseh programov, bi bile morda lahko tehnichne tezhave pri ugotavljanju, katere programe kdo lahko sprejema, in s tem povezani nesorazmerni stroshki. Che bi to (o nesorazmernih stroskih itd.) drzhalo, bi bil to lahko razlog za meritorno zavrnitev pobudnikovega stalishcha. V omenjeni knjigi "Droit de l'audiovisuel" pa sem nashel tudi idejo, kako se zakonito izogniti tem (morebitnim) nesorazmernim stroshkom in pavshaliranje ne sicer izkljuchiti, pach pa omejiti na razumno mero:

"Zadoshchalo bi ... /v zakonu/ postaviti presumpcijo, da vsak posestnik sprejemnika lahko sprejema nacionalne programe, pri chemer bi bilo to presumpcijo mozhno (dovoljeno) ovrechi le, kolikor na dolochenem obmochju (region) sprejem tehnichno ni mozhen" (op. cit., str. 300, par. 375).

Ta obmochja sluzhbe RTV zhe poznajo in torej ne bi bilo sploh nobenih dodatnih stroshkov za njihovo ugotavljanje. Che bi pa hoteli omogochiti plachevanje nizhje narochnine tudi narochniku zunaj teh obmochij, ki ima povsem individualno tako lego hishe, ki mu onemogocha sprejem enega programa, bi bilo pa mozhno tudi ta problem reshiti z dodatno dolochbo: kdor to zheli, mora plachati meritve sam - che te potrdijo, da sprejem (tudi z dodatnimi antenami v razumnih stroskovnih mejah) ni mozhen, se mu stroshki povrnejo.

 

_______
1 Citirano iz odgovora generalnega direktorja RTV Slovenija sht. 138/94 z dne 31.3.1994 na pobudo. V tem odgovoru so te trditve navedene v kontekstu, da RTV narochnina "ni nasha posebnost, temvech smo jo ... vpeljali po vzoru drugih evropskih pravnih ureditev", kjer da se, enako kot pri nas, "narochnina plachuje za uporabo radijskega in TV sprejemnika, ne pa za prevzemanje radijskih in TV programov po zvrsteh in kolichini". Po mojem poznavanju tujih ureditev te trditve sicer drzhijo - razen v neki zelo pomembni tochki: prav iz zgoraj navedenega razloga npr. v Nemchiji in Franciji to ni narochnina (dajatev iz obligacijskega razmerja), ampak drzhavno predpisana pristojbina oziroma taksa ("Gebuehr", "taxe parafiscale"), ki jo dolochajo pristojni drzhavni organi (parlament, vlada) in nikakor ne organi samih RTV zavodov.

2 Ustavnost teh zakonskih dolochb bi bila lahko sama po sebi sporna, vendar to ni bilo predmet obravnave v tej zadevi.

3 Prav to je seveda mozhen razlog za dvom v ustavnost ali vsaj primernost lake zakonske ureditve - in hkrati razlog za to, da npr. v Nemchiji in Franciji to zakonsko ni dolocheno kot narochnina na nacionalne programe, ampak kot javna pristojbina (davshchina, taksa), ki jo dolocha drzhava in jo namenja za funkcioniranje in razvoj javnih zavodov, ki proizvajajo nacionalne programe.

4 Sam sicer mislim, da gornja detaljnejsha argumentacija niti ne bi bila potrebna, che bi Ustavno sodishche sprejelo moje zhe vechkrat izrazheno stalishche (nazadnje v lochenem mnenju k odlochbi Lj-I-209/93 z dne 6.3.1995 - glej tam pod IV., op. 5), daje celotna dejavnost javnih zavodov sama po sebi "izvrshevanje javnih pooblastil" oziroma opravljanje javnih nalog ("oefendliche Aufgabe", kot pravijo Nemci) in da so torej vsi sploshni akti, ki jih pri tem izdajajo javni zavodi, akti za izvrshevanje javnih pooblastil (ne pa samo tisti med njimi, kjer se ureja izvrshevanje t.i. upravnega javnega pooblastila v najozhjem smislu, torej pooblastila za izdajanje odlochb, potrdil ipd.). V Nemchiji in Avstriji za take sploshne akte javnih zavodov in drugih (neteritorialnih) javnopravnih oseb, ki jih teorija sicer oznachuje z izrazom "Satzungen" (pravila), v ustavah sploh nimajo posebnega pojma (kot pri nas "sploshni akti za izvrshevanje javnih pooblastil"), ampak jih uvrshchajo preprosto med "Verordnungen" ("uredbe", "odredbe" oziroma sploh "upravni predpisi"). Ker to stalishche pri nas (she) ni sprejeto, sem na gornjem mestu navedel dodatno argumentacijo, ki bi po mojem mnenju morala zadoshchati, da bi obravnavani akt Sveta RTV o dolochitvi narochnine shteli za sploshni akt za izvrshevanje javnih pooblastil, tudi che tega statusa (she) ne priznavamo a priori vsem sploshnim aktom javnih zavodov.

5 V zvezi s tem glej prejshnjo opombo!

6 Drugache bo gotovo ponovno prishlo v obravnavo kdaj kasneje, morda celo zhe v zvezi s kakshnimi poskusi, uveljaviti nezakonitost javno predpisane dajatve ("narochnine" za storitve javne RTV) - enako plachilo za bistveno neenake storitve (krshitev dolochb ZOR) - ali celo njeno protiustavnost (krshitev ustavnega nachela enakosti pred zakonom) zhe na podlagi prichujochega sklepa (ki nasprotuje na pot pred rednimi sodishchi) in na podlagi sklepa Ustavnega sodishcha sht. U-I-146/93 z dne 18.11.1993, kjer je bilo za dolochbe prejshnjega zakona o RTV recheno, da "dolocha le obveznost plachevanja radijske in televizijske narochnine, ne pa tudi njene (enake) vishine" - s chimer je bilo prav tako nakazano, da je vprashanje, ali je dolochitev enakega plachila za bistveno neenak obseg javnih storitev skladna z Ustavo, vprashanje, ki ga je treba zastaviti nasproti ustreznemu aktu Sveta RTV in ne nasproti zakonu (toda Ustavno sodishche se je sedaj proglasilo za nepristojno za reshevanje tega vprashanja - in che ga morda ne bo mozhno reshevati tudi pred nobenim drugim sodishchem, se utegne na ta ali oni nachin celo to isto vprashanje she enkrat vrniti pred Ustavno sodishche).

7 "Pristojbina ('Gebuhr') za uporabo sprejemnika ... ni odmena za storitev, ampak od zveznih dezhel vpeljano sredstvo za financiranje celotne dejavnosti ('Gesamtveranstaltung')" (str. 330). - Nemshko ustavno sodishche je torej potrdilo zhe zakonsko dolocheni koncept javne dajatve, medlem ko je pri nas po zakonu to "narochnina" (na programe nacionalnega RTV zavoda), kjer je morebitno pavshaliranje te narochnine ne glede na mozhnost sprejemanja vseh programov lahko ustavno mnogo bolj sporno kol v svetu sploshno priznana mozhnost pavshaliranja upravnih (ali tudi "parafiskalnih") taks.

8 Cheprav je tudi taksa odmena za neko storitev, samo da je lahko povsem pavshalizirana.